为贯彻落实党中央、国务院关于建立现代财税体制的决策部署,根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)精神,近日,江西以省政府名义出台《江西省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》(赣府发〔2021〕24号)(以下简称《意见》),就加强财政资源统筹管理、规范预算支出管理、严格预算编制管理、强化预算执行和绩效管理、防范化解财政风险、增强财政透明度等方面提出具体要求。省财政厅有关负责人就《意见》有关问题回答了记者提问。

问1:《实施意见》出台的背景是什么?

答:结合当前和今后一个时期财政形势,为解决预算管理中存在的预算统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力等突出问题,经中央深改委第十七次会议审议通过,今年3月份国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)。这是继2014年国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)后预算改革方面的又一纲领性文件。省委、省政府主要领导对此高度重视,分别作出指示批示,要求尽快制定我省贯彻落实意见。省委深改委将此项工作列入2021年工作要点。

因此,研究制定《实施意见》是我省深入贯彻落实党中央、国务院决策部署的必要举措,是建立符合江西实际的现代财政制度的内在要求,是缓解财政收支矛盾、增强财政可持续性的重要保障,有利于进一步加强党对财政工作的全面领导,充分发挥预算在推进国家治理体系和治理能力现代化中的支撑作用,促进新时代江西经济社会高质量跨越式发展。

问2:《实施意见》的主要创新之处体现在哪些方面?

答:《实施意见》提出了29条具体措施,在以下三个方面重点突破:

(一)注重理念创新。适应财政改革发展新形势,切实推动预算管理向“以政领财”“以财辅政”治理效能的转变。首先,树牢预算法定理念。强化法治意识,硬化预算约束,切实增强预算对政府收支行为的制约和监督。其次,树牢预算标准理念。深化零基预算改革,推进支出标准体系建设,全面实施项目预算管理,以标准促规范、提效能。三是,树牢可持续理念。坚持过紧日子不动摇,加强财政承受能力评估应用,实施跨年度预算平衡和逆周期调节,着力实现预算管理更加稳重、更可持续。

(二)突出目标引领。努力破除预算管理中的瓶颈,发挥好预算改革对整个财政工作的牵引作用。一是突出“大预算”目标。加强各类财政资源统筹管理,增强对重大决策部署的财力保障,集中力量办大事。二是突出“大数据”管理。推动预算管理一体化系统建设,强化财政与其他部门之间系统对接、数据共享,提高预算管理的科学性、精准性、实效性。三是突出“大安全”观念。坚持底线思维,统筹发展与安全,积极防范化解地方政府债务风险、财政运行风险、资金管理风险。

(三)强化系统集成。一是强化四本预算间统筹。按规定将应当由政府统筹使用的基金项目转列一般公共预算,进一步提高国有资本收益上交比例,根据运行情况及时调整完善社保基金政策,确保基金可持续运行。二是强化相关制度间衔接。推动国有资产、政府采购、政府综合财务报告等与预算管理有效衔接,实现政策协调、改革增效。三是强化监管效能集成。充分发挥党内监督的主导作用,促进财会监督与党内监督、人大监督、监察监督、审计监督等协同发力,增强财政透明度,着力构建全方位监督格局。

问3:《实施意见》在加强财政资源统筹管理方面有什么安排?

答:国发〔2021〕5号文明确指出,当前和今后一个时期,财政处于紧平衡状态,收支矛盾较为突出,加之预算管理中存在预算统筹力度不足等问题,影响了财政资源统筹和可持续性。为进一步加强财政资源统筹管理,《实施意见》从以下几个方面做出具体安排:

一是规范财政收入管理。实事求是编制财政收入预算,合理测算确定收入预期目标。严格落实减税降费政策,严禁收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准,坚决清理涉企乱收费行为。依法依规及时足额征收应征的预算收入,如实反映财政收入情况,严禁虚收空转。不得违法违规制定实施各种形式的歧视性税费减免政策,维护市场公平竞争秩序。

二是加强政府性资源统筹。将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。加强政府性基金预算与一般公共预算的统筹衔接,按规定将应当由政府统筹使用的基金项目转列一般公共预算,相同领域资金逐步实行统筹安排。进一步完善国有资本经营预算制度,逐步将符合条件的省级国有企业全部纳入实施范围,并从2022年起提高国有资本收益上交比例。

三是强化部门和单位收入统筹。各部门、单位要依法依规将取得的各类收入全部纳入部门或单位预算,未纳入预算的收入不得安排支出。严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩。各部门应当加强所属单位事业收入、经营收入等非财政拨款收入管理,在部门和单位预算中如实反映非财政拨款收入情况。加强行政事业性国有资产收入管理,资产出租、处置等收入按规定纳入预算管理。健全实有账户资金常态化清理机制,对未按规定列入年初部门预算的单位资金,按规定缴回国库。

四是盘活财政存量资金。完善结余结转资金收回使用机制。上年结转项目资金原则上于本年度6月30日前下达,除据实结算项目外,逾期未分配的,收回财政统筹使用。对预计当年难以支出或进度明显滞后的预算资金,应按规定及时收回或调整用于经济社会发展亟需资金支持的其他领域。完善激励约束机制,促进各地各部门进一步加大存量资金盘活力度。

五是加强行政事业性国有资产管理。严格行政事业单位各类资产登记和核算,所有资本性支出应当形成资产并予以全程登记。严格控制和执行资产配置标准,暂时没有标准的要从严从紧安排。建立国有资产共享共用机制,推动长期低效运转、闲置和超标准配置资产以及临时配置资产在部门内部和跨部门调剂使用。有条件的部门和地区可以探索建立公物仓,并对不需使用且难以调剂的国有资产按规定进行处置。

问4:《实施意见》在完善预算编制方面有什么改革举措?

答:为强化源头管理,《实施意见》就完善预算编制提出了以下改革举措:

一是改进政府预算编制。政府的全部收入和支出都应当依法依规纳入预算,执行统一的预算管理制度。增强预算编制的完整性、主动性,上级政府应当依法依规提前下达转移支付和新增地方政府债务限额预计数;下级政府应当严格按照提前下达数如实编制预算,既不得虚列收支、增加规模,也不得少列收支、脱离监管。细化政府性基金预算编制,完整反映专项债券项目对应还款来源的收入以及偿付本息情况。

二是加强部门和单位预算管理。部门、单位要落实预算管理、绩效管理主体责任,对预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责;主管部门要加强对所属单位收支预算的重点审核。各部门要统筹各类资金资产,结合本部门非财政拨款收入情况统筹申请预算。科学核定事业单位人员绩效工资。

三是全面实施项目预算管理。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元,实施项目全生命周期管理。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库,有关部门安排的政府投资项目应全面纳入预算项目库,未入库项目不予安排预算。实行项目标准化分类,规范立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素,建立健全项目入库申报、评审、调整和滚动管理制度。

四是提升市县预算管理水平。深化省以下财政体制改革,推动市县政府合理划分财力、优化政府间财政事权和支出责任、完善转移支付制度。结合预算管理一体化系统建设和应用,调整优化乡镇财政职能,强化县级财政对乡镇预算编制、预算执行、国有资产等管理监督,提升乡镇财政管理效率和水平。

问5:《实施意见》在坚持过紧日子方面有什么考虑?

答:艰苦奋斗、勤俭节约是党的政治本色和优良传统。我省坚持对标对表党中央、国务院过紧日子要求,近年来先后出台了严格财政收支预算管理、加大开源挖潜力度的30条措施,严把财政支出关口、坚持过紧日子的18条举措等制度文件,把过紧日子要求落实落细。《实施意见》在巩固我省坚持过紧日子成果基础上,进一步明确:

一是建立节约型财政保障机制,严格执行各项经费开支标准,精打细算、厉行节约办一切事业。

二是严控一般性支出,加大“三公”经费监管力度,加强对行政事业单位落实情况的跟踪评估。严格控制政府性楼堂馆所建设,严禁党政机关建设培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的场所和设施,严禁以业务用房名义或国有企事业单位代建等方式新建办公用房。

三是清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励,除另有规定外,以省委、省政府或省直部门名义开展的一般性表彰活动原则上不发放奖金。严格执行统一规范的机关事业单位养老保险、医疗保险、公积金缴费(存)基数规定。

问6:《实施意见》在推进零基预算改革方面有什么安排?

答:实施零基预算改革,是加快建立现代预算管理制度的重要内容,按照省委、省政府决策部署,省本级于2019年启动试点,2020年推开到所有省直行政和参公单位。2021年,省财政厅印发《关于深化省直部门零基预算改革的通知》,对深化省直部门零基预算改革作出相关部署。同时,扎实推进市县零基预算改革试点,2021年所有设区市本级行政和参公单位、全省57个试点县(区)实行了零基预算。为进一步审议零基预算改革,《实施意见》明确:

一是深化部门零基预算改革,稳步扩大实施范围,“十四五”期间全省行政机关、参照公务员管理以及公益一类财政全额补助事业单位原则上都纳入改革范围。

二是强化零基预算理念运用,打破支出固化僵化格局,合理确定支出预算规模。

三是推进支出标准体系建设。省级按程序制定全省基本公共服务标准体系,积极探索在国家尚未出台基础标准的领域制定我省地方标准,各地要因地制宜制定本地区基本公共服务标准。建立民生支出清单管理制度,并围绕“三保”等基本需要研究制定县级保障标准。逐步建立不同行业、不同层级、分类分档的预算项目支出标准体系,并结合社会经济发展、物价水平、财力变化等进行动态调整。夯实部门专用类支出标准建设基础,加快推进项目要素、项目文本的标准化和规范化。将支出标准作为预算编制的基本依据,不得超标准编制预算。

问7:《实施意见》在加强风险防控、增强财政可持续性方面有什么考虑?

答:统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国理政的一个重大原则。当前,基层财政运行、地方政府债务、社会保障、金融等领域风险防控压力不断加大,要进一步坚持底线思维,把风险防控、增强财政可持续性摆在更加突出位置。为此,《实施意见》明确:

一是加强跨年度预算平衡。各级要按规定设立预算稳定调节基金,一般公共预算年度执行中有超收收入的,除用于冲减赤字外,原则上只能用于补充预算稳定调节基金。加强中期财政规划管理,进一步增强与地区发展规划的衔接,强化对部门及行业规划支出项目的约束。对各类合理合规确定的中长期支出事项和跨年度项目,根据项目预算管理要求,将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。严格落实政府举借债务偿债资金来源,科学测算评估预期偿债收入,合理制定偿债计划,并如实列入中期财政规划。鼓励各地结合项目偿债实际情况,建立政府偿债备付金制度。

二是健全地方政府依法适度举债机制。健全地方政府债务限额确定机制,完善激励约束措施。完善专项债券管理机制,对项目实行全生命周期收支平衡管理。专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目。合理安排政府债券的发行规模和节奏,节省资金成本,提高支出进度。加强债务风险动态监测,完善政府债务风险评估、预警和分级响应机制。健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制,切实增强地方政府债务信息透明度。

三是防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩,坚决遏制隐性债务增量,稳妥处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制,进一步加强债务变动统计及融资平台公司债务信息与金融监管部门共享比对。强化国有企事业单位融资监管,依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制,严禁以企业债形式增加隐性债务。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能。严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

四是防范化解财政运行风险隐患。加强社保基金运行监测,防范待遇支付风险。建立健全企业职工基本养老保险基金缺口分担、绩效考核和激励约束机制。加强医疗、失业、工伤等社保基金管理,推进省级统筹,根据基金运行情况,及时调整完善政策,确保基金可持续运行。规范政府和社会资本合作(PPP)项目管理,严格项目入库标准和程序,加强财政支出责任管理。加强地方国有金融机构风险防控,增强财政部门履行国有金融资本监管能力,强化自我救助责任,提高危机处置能力。

五是加强财政承受能力评估应用。各地制定、提高基本公共服务保障标准,出台新的民生政策或涉及增加财政支出的其他重大政策,及实施重大政府投资项目前,应按规定进行财政承受能力评估,未通过评估的不得安排预算。各级财政部门应充分考虑地方财力情况,全面体现政府中长期支出责任,科学合理反映地方财政年度可承受能力,避免出现超出财政承受能力、超越经济发展阶段出台增支政策和上项目搞建设等情况。